Mercè Pidemont Pujol, tècnica de l’Àrea de Legislació i Assumptes Jurídics de l’Oficina Antifrau de Catalunya
L’objectiu d’aquest article és examinar, a partir de l’experiència acumulada per l’Oficina Antifrau de Catalunya, alguns dels problemes més rellevants relacionats amb la regulació dels tràmits de consulta pública prèvia, audiència i informació pública en les disposicions de rang reglamentari, i les dificultats que, sovint, encara existeixen a l’hora de poder-hi accedir i participar. En aquest sentit, val a dir que la Direcció de Prevenció d’Antifrau té encomanada, entre d’altres, la tasca de fer seguiment de les disposicions normatives que regulen qüestions que poden tenir alguna incidència (directa o indirecta) en el foment de les bones pràctiques administratives i la prevenció de la corrupció; així com, si escau, formular-hi recomanacions o propostes de millora.
A grans trets, en l’exercici d’aquesta activitat s’observa que malgrat la centralitat que l’ordenament jurídic atribueix a la participació i a la transparència en els procediments d’elaboració de disposicions administratives de caràcter general, la regulació d’aquests tràmits continua subjecta a una notable dispersió normativa. A més a més, en moltes ocasions, la publicitat i l’accessibilitat que es dona a aquesta mena de tràmits en limiten l’eficàcia real i dificulten que els potencials destinataris de la norma hi tinguin una participació activa.
En l’àmbit del Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya, la participació de la ciutadania en l’elaboració de les disposicions de rang reglamentari (decrets i ordres) està regulada a la Llei 26/2010, de 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya (en endavant Llei 26/2010); la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (en endavant Llei 19/2014); la Llei estatal 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, (en endavant Llei 39/2015), i la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern.
Així mateix, en la matèria que ens ocupa també ha estat determinant la Sentència 55/2018, de 24 de maig, del Ple del Tribunal Constitucional que declara alguns dels preceptes de la Llei 39/2015 contraris a l’ordre constitucional de distribució de competències i, en conseqüència, no aplicables a les comunitats autònomes.
Tant els efectes de la sentència, com la dispersió normativa actual, plantegen problemes des del punt de vista de la seguretat jurídica, i fan que sigui difícil poder parlar, en aquest àmbit, d’un marc jurídic predictible, integrat, clar i cert. Així ho va posar de manifest el Departament de la Presidència del Govern de la Generalitat de Catalunya en una Memòria preliminar, publicada en el marc d’una consulta pública realitzada l’any 2019 en relació amb la regulació del procediment d’elaboració de normes, en la qual, entre d’altres, expressava la necessitat d’adoptar una nova norma.
En aquest sentit, destaca el fet que la de consulta pública prèvia a l’elaboració de disposicions de rang reglamentari es troba regulada en exclusiva a la Llei 39/2015 i, en concret, al primer incís de l’article 133.1 i el primer paràgraf de l’article 133.4, els quals només fan referència a l’obligació general de celebrar la consulta pública i els supòsits en què se’n pot prescindir.
Pel que fa als tràmits d’audiència i informació pública, estan previstos als articles 67 i 68 de la Llei 26/2010, que configuren el primer com un tràmit preceptiu i el segon com un tràmit potestatiu.
Al marge de les obligacions que en relació amb el portal de la transparència fixen els articles 10 c), 10 d) i 69.2 de la Llei 19/2014, cap de les normes mencionades no preveu qüestions com la publicitat que cal donar a aquests tràmits. En particular, i a diferència del que succeeix amb la regulació de caràcter local, l’ordenament no estableix l’obligació de publicar l’obertura del termini d’informació pública al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC), ni especifica com s’ha de computar el termini de 15 dies hàbils.
Quant a les dificultats per accedir i participar en aquesta mena de tràmits constitueix una dificultat afegida el fet que s’articulin a través de pàgines web diferents. Així, mentre que les consultes públiques prèvies s’acostumen a vehicular a través del portal “Participa” (que centralitza la informació relativa als processos participatius, les consultes públiques prèvies i els consells de participació que estan oberts), els tràmits d’informació pública normalment s’articulen a través de la pàgina web de cada departament. Per consegüent, el fet que aquesta informació no es visualitzi en un mateix espai ni es pugui filtrar mitjançant un motor de cerca, fa que, per a la ciutadania, no sigui fàcil conèixer el conjunt de normes projectades o en tràmit en cada moment i fer-ne seguiment.
Pel que fa a l’administració local, el panorama normatiu és lleugerament diferent. D’una banda, perquè els articles 178.1 b) del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (en endavant Decret legislatiu 2/2003) i 49.1 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (en endavant Llei 7/1985) estableixen l’obligació que els ens locals celebrin un tràmit informació pública i audiència a les persones interessades en els procediments d’elaboració de disposicions administratives de caràcter general; i de l’altra perquè alguns dels aspectes d’aquest tràmit estan una mica més regulats.
Tanmateix, la diversitat del món local català fa que el compliment de la normativa sigui desigual, i canviï força en funció del municipi o entitat local i els mitjans de què disposa. A continuació es recullen, de manera breu, algunes de les problemàtiques més comunes que Antifrau ha observat en l’exercici de les competències que té atribuïdes en matèria de seguiment i formulació d’al·legacions a disposicions normatives.
En primer lloc, el fet que la publicació de l’inici del tràmit d’informació pública dels projectes de disposicions administratives de caràcter general s’hagi de produir en llocs diferents, pot donar peu a confusió a l’hora de determinar l’inici del còmput del termini.
Pel que fa a aquesta qüestió, l’article 63 del Decret 179/1995, de 13 de juny, pel qual s'aprova el Reglament d'obres, activitats i serveis dels ens locals, determina que “l’acord d’aprovació, juntament amb el projecte de la norma, s’han de sotmetre a informació pública mitjançant un anunci que s’ha de publicar al Butlletí Oficial de la província, al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, a un dels mitjans de comunicació escrita diària i en el tauler d’anuncis de la corporació, pel termini mínim de trenta dies, per a la formulació de reclamacions i al·legacions.” En conseqüència, atès que l’article de referència utilitza una conjunció copulativa en l’enunciat, s’ha d’entendre que el termini d’informació pública no pot iniciar el seu còmput fins que s’ha donat compliment, en la seva totalitat, a la condició fixada per la norma. És a dir, fins que l’anunci estigui publicat als quatre espais indicats. De manera similar i pel que fa a les ordenances fiscals, la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem s’ha pronunciat en diverses ocasions, entre d’altres, en les Sentències de 21 de febrer de 2005 (recurs de cassació núm. 1043/2000) i de 27 de juny de 2006 (recurs de cassació núm. 3124/2001).
Ara bé, quan a l’edicte no s’hi especifiquen totes les publicacions previstes, així com que el termini d’informació pública no començarà a comptar fins l’endemà de la publicació del darrer anunci, pot causar inseguretat i induir a confusió, especialment, en relació amb la ciutadania, que en principi no ha de tenir coneixements jurídics.
El mateix pot succeir amb el còmput de terminis, on tot i que la regla general és la de computar dies hàbils, si no s’especifica a l’anunci també port portar la ciutadania a equívocs.
Si tenim en compte les dades relatives a les al·legacions presentades per l’Oficina Antifrau els anys 2019, 2020 i 2021, veiem que només un 35%1 dels edictes consultats especificaven totes les publicacions previstes i fixaven l’inici del termini l’endemà de la publicació del darrer anunci; i que només un 49%2 dels edictes detallaven que el còmput del termini de 30 dies era de dies hàbils.
En segon lloc, pel que fa a l’accessibilitat al text cal advertir que no sempre es dona compliment a les previsions dels articles 5 i 6 de la Llei 19/2014 que, per tal de fer efectiu el principi de transparència, estableixen el deure d’organitzar la informació pública de manera que sigui fàcilment accessible i comprensible per a les persones i que en faciliti una consulta àgil i ràpida per mitjà d’instruments de cerca dotats de les característiques tècniques que ho garanteixin. En aquest sentit, en el període de referència, en un 29%3 de les ocasions no era possible accedir al text sotmès a informació pública a través del portal de la transparència, el tauler electrònic d’edictes o la pàgina web de l’entitat implicada, i per poder-lo obtenir va caldre posar-se en contacte amb l’oficina d’atenció ciutadana corresponent.
Finalment, cal posar de manifest que, a diferència del que succeeix amb l’aprovació definitiva, ni l’article 178.1 del Decret legislatiu 2/2003, ni els articles 49 i 70.2 de la Llei 7/1985, no preveuen la necessitat de publicar conjuntament amb l’edicte el text aprovat inicialment. Potser per això, només el 8%4 dels edictes consultats al llarg dels anys de referència recollien aquesta pràctica recomanada per Antifrau i contenien el text íntegre del projecte de reglament o ordenança aprovat inicialment pel Ple. En aquest sentit, val a dir que la publicació conjunta del text amb l’edicte, que actualment es pot vehicular a través de la incorporació d’un enllaç al text de la disposició projectada, és un mecanisme relativament senzill d’adoptar però que, en canvi, permet reforçar de manera notable la facilitat amb què s’accedeix al document.
