Guía para reforzar el sistema de integridad institucional

La integridad de un ente público resulta de la actuación diaria de todas y cada una de las personas que trabajan en tal organización o para ella: desde la persona que ejerce su máxima representación (consejero, alcalde, presidente, director, etc.) hasta cualquier empresa privada que ofrezca un servicio público por cuenta de dicha organización, pasando por cualquiera de sus empleados. Cuanta mayor coherencia y consistencia exista entre todas estas actuaciones y los principios, valores y normas del ordenamiento jurídico, más integridad institucional encontraremos.

Por lo tanto, la integridad institucional es más que la mera aprobación de una política anticorrupción o la redacción de un código ético. Se produce cuando el funcionamiento operativo de la institución (políticas, procesos y procedimientos, sistemas de trabajo, etc.), los estándares éticos y las estrategias de prevención de la corrupción están plenamente integrados para permitir alcanzar las finalidades (el interés general) para las cuales fue creada la institución en cuestión.

Porque construir o reforzar la integridad institucional mejorará el funcionamiento de las organizaciones, por razones diversas:

  • Son más eficaces y eficientes: sirven mejor a la ciudadanía, y se convierten en modelos de conducta.
  • Los procesos de decisión son más sencillos y consistentes, y a los empleados les resulta más fácil enfrentarse a nuevos retos / problemas / dilemas.
  • Sufren menor rotación de personal. Los empleados están más comprometidos y satisfechos, sufren menos estrés y sienten que tienen más oportunidades de desarrollo profesional.
  • Reducen la probabilidad de que surjan casos de corrupción, y de sufrir graves crisis institucionales derivadas del hecho de no haber gestionado adecuadamente incidentes, denuncias internas o investigaciones externas.
  • Son, en suma, más competitivas, y gozan de mejor reputación.

¡Todos los entes públicos pueden reforzar su integridad institucional! Pueden asumir un papel activo para fomentar la integridad de su organización, o bien dejarla en manos de la suerte o la buena voluntad de las personas que formen parte de la institución en cada momento.

Esta segunda opción, sin embargo, comporta demasiados riesgos para las instituciones públicas, puesto que genera oportunidades de abuso de la posición pública en beneficio privado, conductas ilegales o simplemente comportamientos impropios de un servidor público, riesgos que, si llegan a consumarse, se traducen en:

  • pérdidas económicas, de eficacia y de eficiencia para las propias instituciones;
  • desigualdades y situaciones injustas para la ciudadanía;
  • mengua de la credibilidad de las instituciones públicas, y desconfianza ciudadana respecto a la cosa pública, y
  • niveles bajos de gobernanza, que dificultan el progreso en una sociedad democrática.

¿Cómo se asume este papel activo para fomentar la integridad institucional? Es necesario actuar sobre tres ejes clave de la organización:

  1. Cultura ética. El objetivo de este eje es guiar y orientar a las personas que trabajan en la institución para que su conducta sea la propia de un servidor público.
  2. Gestión pública profesional. El objetivo de este eje es garantizar la legalidad y la eficiencia en la operativa de la organización.
  3. Prevención de la corrupción. El objetivo de este eje es reducir la probabilidad de que los riesgos se conviertan en casos de corrupción (trabajo preventivo), pero también reducir la gravedad de las consecuencias si estos casos se producen (trabajo contingente).
Hexágono interactivo

Estos tres ejes de actuación se subdividen en seis áreas de trabajo que interactúan entre sí, de manera que las carencias en un área afectan a las otras cinco, cosa que nos obliga a trabajar de forma sistémica a fin de obtener resultados.

Este modelo de actuación constituye el Sistema de Integridad de los Enseress (SIEP), representado gráficamente con forma de hexágono. El SIEP facilita a los entes públicos una forma sistémica por:

  • evaluar los puntos fuertes y débiles de las mismas organizaciones en estos tres ejes de actuación;
  • elaborar programas de integridad para mejorarlos.

Cultura Ética organitzativa

Las políticas, los procesos y los procedimientos de una institución pública definen la forma de hacer las cosas en tal organización. Pero la cultura organizativa acaba determinando la forma en que realmente se llevan a cabo: cuáles son las normas y estándares que se obedecen, cuáles se fuerzan o se adaptan y cuáles se ignoran. Qué conductas que se toleran, y qué conductas no. Popularmente, se acaba explicando como la forma de hacer las cosas «en esta casa».

Esta cultura tiene efectos en la profesionalidad con la que opera la institución y en el grado de compromiso en la prevención contra la corrupción, en especial a la hora de emplear los mecanismos de detección y respuesta ante abusos de la posición pública en beneficio privado, actos ilegales o conductas impropias.

La gestión de este eje de actuación incluye herramientas tanto formales como informales, que se desarrollan y se implantan a través del liderazgo ético y la cultura organizativa.

Liderazgo ético

La manera de dirigir una institución pública en su día a día por parte de cargos electos o de designación política, directivos y comandos de tal organización denota su compromiso real con el fomento de la integridad y su voluntad real de prevenir la corrupción y otras conductas ilegales o impropias. Su forma de dirigir afecta directamente a:

  • la conducta del personal restante, en tanto que se convierten en referentes éticos y modelos de conducta, y condicionan la cultura ética organizativa, y
  • el grado de exigencia de profesionalidad en la gestión, y por lo tanto la eficiencia y la legalidad de toda actuación.

Por ello consideramos que el liderazgo ético constituye la pieza angular de todo el sistema de integridad de un ente público. De ello se deriva que cualquier estrategia de fomento de la integridad y prevención de la corrupción requiera reflexión, esfuerzo y responsabilidad por parte de los dirigentes de una institución.

Principios y valores

Todas las actuaciones y decisiones del personal y las autoridades al servicio de un ente público deben adecuarse siempre a los principios y valores que marca el ordenamiento jurídico: objetividad, neutralidad, imparcialidad, legalidad, igualdad de los ciudadanos ante los poderes públicos, eficacia, eficiencia, economía, etc. Las actuaciones enmarcadas en este eje buscan ofrecer una guía a todos los miembros de la institución sobre la conducta que se espera de ellos en su condición de servidores públicos.

A veces, además, algunos de estos principios de la ética pública pueden entrar en conflicto entre sí, o bien el interés general puede colidir con los intereses privados —propios o de terceros— de las personas que ejercen funciones públicas. En caso de que se produzca alguno de estos dilemas, entonces la organización tiene que ofrecer orientación.

Profesionalidad en la gestión pública

Todo ente público se crea para lograr determinadas finalidades de interés general. Para conseguirlas, a dicho ente se le otorgan ciertas potestades y recursos (materiales, personales, económicos, etc.) La gestión profesional implica que:

  • la organización diseña y comunica unas políticas en las que establece los objetivos que persigue en su ámbito de actuación, cuyo encaje con los destinatarios y el interés general contrasta;
  • se asignan los recursos disponibles en función de tales políticas;
  • se dispone de procesos y sistemas de trabajo que garantizan que la operativa se ajusta al marco legal y a los principios y valores públicos;
  • se planifica la manera más eficaz, eficiente y económica de alcanzar los objetivos previstos;
  • se evalúa el grado de cumplimiento y la calidad de los resultados, y se establecen las mejoras necesarias;
  • se rinden cuentas a la ciudadanía de forma activa e inteligible.

Esta profesionalidad condiciona el funcionamiento operativo de la institución: el grado de eficiencia y legalidad tanto de los bienes y servicios públicos ofrecidos —o de las funciones públicas desarrolladas por la institución— como de la gestión de los recursos humanos. Y resulta trascendental para la institución porque muchas de las brechas en su integridad (conductas ilegales o simplemente carentes de ética), o las oportunidades de corrupción, se producen precisamente por faltas de eficiencia, déficits de planificación o de comunicación en el seno de la organización o bien entre instituciones, etc.

Gestión profesional de los recursos humanos

La forma de gestionar los diversos subsistemas de recursos humanos (selección, promoción, dirección de equipos de trabajo, formación, evaluación de resultados, remuneración, reconocimiento, etc.) incide directamente en la profesionalidad y el talento del equipo humano de una organización.

Los principios de igualdad, capacidad, mérito y publicidad en la selección y la promoción profesional se proponen garantizar el acceso de las personas más capacitadas a las diversas posiciones y cargos de la organización y, por lo tanto, su buen funcionamiento.

Los equipos de trabajo, ¿se dirigen de forma que se asegure el buen funcionamiento, así como la detección y corrección de las deficiencias y desviaciones? ¿Se garantiza la correcta gestión de los potenciales conflictos de interés de las autoridades y el personal (por segundas ocupaciones, al recibir regalos y atenciones diversas por ocupar un cargo o puesto de trabajo específico, en el momento de dejar el cargo público para irse al sector privado, etc.)?

Gestión profesional de los servicios y funciones públicas

A todo ente público se le encomiendan unas atribuciones determinadas. Puede tener funciones reguladoras; de provisión de determinados servicios públicos; de inspección o supervisión; de fomento de ciertas actividades consideradas necesarias para el interés general; sancionadoras, etc.

La profesionalidad con la que se gestionan estos servicios y se ejecutan los programas (cómo se planifica, cómo se ejecuta, cómo se evalúa y cómo se ponen en marcha las mejoras necesarias para garantizar eficiencia y calidad), así como el grado de transparencia y el rendimiento de cuentas, son aspectos clave desde el punto de vista del fomento de la integridad y de la prevención de la corrupción.

Ello se debe a que buena parte de las «oportunidades» de abusos de la posición pública en beneficio privado, así como las conductas ilegales o impropias, se producen por ineficiencias en la ejecución de los servicios y las funciones públicas (plazos demasiado largos, oferta de servicios claramente inferior a la demanda social, criterios de decisión pública desconocidos, procesos opacos, etc.). ¿Cómo se miden y gestionan todos estos indicadores de la gestión pública en una organización?

Prevención de la corrupción

Cuando un ente público regula un ámbito de la vida pública, social o económica, existen riesgos de corrupción; cuando una administración fomenta una actividad de interés general (subvenciones, premios, patrocinios…) existen riesgos de corrupción; cuando se compran o contratan bienes o servicios, existen riesgos de corrupción; cuando se otorgan licencias, autorizaciones, permisos y certificaciones, existen riesgos de corrupción; cuando se realizan controles o inspecciones administrativas, existen riesgos de corrupción; cuando se sanciona, existen riesgos de corrupción.

Todas las funciones públicas son intrínsecamente vulnerables a los riesgos de corrupción, es decir, al riesgo de que alguien abuse de su cargo o posición pública en beneficio propio o de una tercera persona. Por eso, en la construcción de la integridad institucional es indispensable asumir un papel activo en la prevención de la corrupción a través de la gestión de riesgos de corrupción, y también estableciendo y aplicando mecanismos de detección y respuesta ante conductas corruptas, ilegales o impropias.

Gestión de los riesgos de corrupción

Las instituciones públicas actuales gestionan todo tipo de riesgos; los riesgos laborales constituyen un buen ejemplo de ello. El ordenamiento jurídico actual no establece todavía obligaciones para gestionar de forma semejante los riesgos de corrupción, pero es bastante evidente la necesidad de hacerlo, dadas las graves repercusiones que tienen para las propias instituciones y para la sociedad.

En su organización, ¿están identificadas las áreas principales de riesgo de corrupción (las más probables o las más graves)? ¿Se han establecido medidas preventivas para reducir la probabilidad de que estos riesgos se materialicen? ¿Quién es la persona responsable de estas medidas? Y si, a pesar de todo, se acaban produciendo, ¿se han previsto medidas contingentes para reducir la gravedad de sus consecuencias? ¿Cuándo se pondrá en marcha cada una de estas medidas? ¿Quién será responsable?

Mecanismos de detección y respuesta

Estos mecanismos son herramientas clave de prevención de la corrupción si están bien comunicados y gestionados, y si las personas que forman parte de la organización perciben que está «bien visto» utilizarlos. No solo porque ayudan a detectar conductas irregulares y a responder a ellas con la máxima celeridad y el mínimo prejuicio para la institución y el interés general, sino porque, si se aplican correctamente, actúan como instrumentos disuasorios.

En su institución, ¿se dan los mecanismos necesarios para detectar conductas corruptas, ilegales o impropias? ¿Y los instrumentos de respuesta pertinentes en cada caso? ¿Se utilizan? ¿Son efectivos? ¿Son proporcionales? ¿Cómo se miden y gestionan en la actualidad?

Otras referencias:

La prevención institucional de la corrupción. Estrategias de gestión