22 de febrero de 2022. En los próximos días se cumplirán dos años del inicio del estado de alarma activado con ocasión de la grave crisis sanitaria derivada de la pandemia provocada por la COVID-19. La pandemia ha generado una situación de crisis excepcional, frente a la que los gobiernos estatales, autonómicos y locales han respondido con medidas extraordinarias para frenar la expansión de la enfermedad y garantizar la capacidad del sistema sanitario de ofrecer una respuesta adecuada.

El 24 de abril de 2020, la Oficina Antifraude publicaba el documento Prevención de riesgos en el ejercicio de potestades públicas durante la crisis de la COVID-19, recordatorios, recomendaciones y recursos para el fomento de la integridad, en el que señalaba que en situaciones de emergencia y crisis como la vivida con ocasión COVID-19, el riesgo de fraude, corrupción y desperdicio de recursos públicos no desaparece sino que se incrementa¹ como consecuencia del aumento de la cantidad y la rapidez del gasto, así como por el debilitamiento de los mecanismos de supervisión o control que permiten a actores poderosos aprovechar la crisis en beneficio propio.

Pocos días antes, el 9 de abril de 2020, el Director de la Oficina Antifraude ordenó el inicio de una actuación de análisis sobre presuntas irregularidades en la cadena de distribución y venta de productos sanitarios esenciales. Esta actuación se instó por iniciativa propia², ante el incremento de riesgo de corrupción que comportaba la situación de estado de alarma sanitaria, conjuntamente con la generalización de la tramitación de emergencia de compras por parte de las administraciones públicas catalanas.

En el marco de dicha actuación se realizó una búsqueda sistemática de anuncios de compra pública de mascarillas. De resultas de la investigación, y teniendo en cuenta los riesgos antes señalados, se identificó la compra masiva de material sanitario por parte del Instituto Catalán de la Salud (ICS) por un importe inicial de más de 60 millones de euros a la empresa Basic Devices, SL, que se habría presentado como intermediaria del mercado chino. Por aquellas fechas y vinculado a esta compra, varios medios de comunicación hicieron público que el Govern de la Generalitat había presentado una denuncia ante los Mossos d'Esquadra por una posible estafa. De hecho, según se recogía en los medios de comunicación, la entidad financiera encargada de efectuar los pagos alertó de la posible estafa por parte de esa mercantil.

El 8 de mayo de 2020, el Director de la Oficina Antifraude dio por cerrada la fase preliminar de la actuación y ordenó el inicio de un expediente de investigación de esta compra.

Hechos investigados: rasgos destacados

De acuerdo con la información que se encuentra en el expediente del contrato remitido por el ICS a la Oficina Antifraude en diciembre de 2020, se han comprobado los siguientes hechos:

• • El 19 de marzo de 2020, El Institut Català de la Salut (ICS) contrata por emergencia a la empresa Basic Devices, SL, el aprovisionamiento de material sanitario por un importe inicial de 60.580.162,50 €. El material a subministrar era el siguiente:
  • 2.000.000 de mascarillas FFP2. Importe de 2.420.000,00€ (1,21 €/u);
  • 2.000.000 de mascarillas quirúrgicas. Importe de 2.420.000,00€ (1,21 €/u);
  • 2.000.000 de trajes de riesgo biológico. Importe 48.400.000,00€ (24,2€/u);
  • 50 respiradores pediátricos y adultos. Importe 1.028.500,00 € (20.570 €/u);
  • 50 equipos VMNI alta velocidad adultos y niños. Importe 1.592.662,50€ (31.853,25€/u).
• El 20 de marzo de 2020, a primera hora de la mañana, el Departament de la Vicepresidència i d’Economia i Hisenda, hace efectivo un abono anticipado por importe de 35.000.000,20 €, a la empresa Basic Devices, SL, vía transferencia a cuenta bancaria.
• El mismo 20 de marzo de 2020, a última hora de la tarde, personas responsables del Departament de la Vicepresidència, i d’Economia i Hisenda, presentan denuncia ante los Mossos d’Esquadra, por una tentativa de estafa de la que habría sido víctima la propia Generalitat.
• El 23 de marzo de 2020, las mismas personas que formularon la denuncia del 20 de marzo, se personaron, de nuevo, ante los Mossos d’Esquadra para declarar su voluntad de desistir de la misma, dado que personas responsables de la empresa contratista habían aportado información considerada suficiente para rechazar los indicios de estafa que habían motivado la denuncia./li>
• El 5 de mayo de 2020, El ICS resuelve modificar y desistir parcialmente el contrato de emergencia asignado a Basic Devices, SL, dado que la necesidad que se tenía que satisfacer inicialmente se había visto revisada en momentos posteriores. Con ocasión de estas variaciones en el objeto del contrato, el importe de este se redujo a 35.000.000,20 €.
• El 3 de diciembre de 2020, El ICS manifiesta que los materiales contratados a Basic Devices, SL, fueron entregados en su totalidad.

Resultado de las actuaciones de investigación

El 9 de febrero de 2022, como consecuencia de los resultados obtenidos en el examen del contrato, el Director de la Oficina Antifraude ha remitido sendos informes razonados al conseller de Economía y Hacienda y a la Directora Gerente del Institut Català de la Salut, a fin dei que, en el plazo de treinta días, informen sobre las medidas adoptadas en relación con las irregularidades que se exponen y los recordatorios y recomendaciones que se formulan. A fecha de emitir esta nota se está a la espera de recibir respuesta preceptiva de las entidades concernidas.

En los informes razonados remitidos, teniendo en cuenta la situación de extrema necesidad de aprovisionamiento de material sanitario de protección personal en los momentos iniciales de la pandemia, se formulan un siguiendo de apreciaciones, de forma sucinta, son las siguientes:

• Carencia de información relativa al origen y a los contactos preliminares al encargo de emergencia con la empresa Basic Devices, SL

  En primer lugar, cabe destacar que no consta en el Registro Público de Contratos de la Generalitat de Catalunya ningún contrato adjudicado a la empresa Basic Devices, SL, con anterioridad a lo que ha sido objeto de investigación y, por tanto, no había referencias previas objetivas de esta empresa.

  En la documentación del expediente examinado no queda acreditado cuál es el origen de los contactos preliminares de los representantes de la empresa Basic Devices, SL con el ICS. Tampoco consta documentado ni el contenido ni el alcance de los temas tratados en los contactos preliminares realizados, de las posibles condiciones de ejecución de las prestaciones objeto del contrato de emergencia, de posibles garantías básicas de la efectividad del aprovisionamiento del material a entregar, de los posibles mecanismos de fiabilidad y garantía, aunque fuera básica y precaria, de la importante cantidad que debía ser abonada por anticipado a Basic Devices, SL. Se puede concluir, pues, que las preliminares al encargo de emergencia realizado a Basic Devices, SL, no han sido ni esclarecedoras ni transparentes.

  Estas carencias informativas iniciales desactivaron cualquier mecanismo de prevención, detección y solución de conflictos de interés o lucha contra la corrupción.

• Posible situación de prohibición de contratar de Basic Devices, SL

  En el momento de la contratación, esta empresa no se encontraba inscrita como tal en el sistema de la Seguridad Social. Este hecho podría suponer un incumplimiento del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Esta disposición reglamentaria de 2001, establece la obligación de que las empresas licitadoras deben estar inscritas en el sistema de la Seguridad Social.

  De confirmarse este hecho, en el momento de recibir el encargo, Basic Devices, SL se encontraba en situación de prohibición de contratar, de acuerdo con lo que establece la Ley de Contratos del Sector Público. Nos encontraríamos, por tanto, ante un contrato nulo. Sin embargo, este planteamiento podría resultar dudoso. En el momento de recibir el encargo, Basic Devices, SL, no disponía de personas trabajadoras a su cargo. Este hecho hace que se puedan generar dudas sobre el alcance de la obligación recogida en el Reglamento de 2001, en el sentido de si debe ser cumplido por las empresas licitadoras en todo caso o, únicamente, por aquellas empresas que tengan trabajadores/as por cuenta ajena. Es por eso que se considera oportuno recomendar al ICS que valore formular consulta ante el órgano consultivo específico en materia de contratación pública de la Generalitat de Catalunya sobre este punto.

  Por otra parte, entre la documentación contenida en el expediente remitido por el ICS, se detecta una incongruencia de fechas en relación con el momento en que se realizó la declaración responsable de la empresa contratista sobre su capacidad, solvencia y representación, que, de confirmarse, señalaría otra prohibición de contratar.

• Inexistencia de cobertura legal para el abono anticipado del préstamo

  Técnicamente, el abono anticipado de 35.000.000,20 € efectuado el 20 de marzo de 2020 se realizó sin amparo legal, puesto que el artículo 16 del Real Decreto Ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19 (BOE 13.03.2020), no habilitó a realizar abonos anticipados en el marco de la tramitación de emergencia regulada en el referido artículo hasta el 28 de marzo de 2020, fecha en la que entró en vigor la segunda modificación introducida en este artículo. Tampoco el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat de 12.03.2020, por el que se declara de emergencia la contratación de suministros y de servicios en el marco de la estrategia de respuesta a la epidemia del SARS-CoV-2, hacía referencia alguna a la posibilidad de abono anticipado del precio.

  Sin embargo, el abono de aquella importante cantidad se hizo, sin que se encuentre en el expediente administrativo aportado por el ICS ninguna justificación documentada sobre la necesidad inaplazable e inevitable de hacerlo. La orden de pago del importe se realizó sin que se acreditara ninguna garantía, aunque fuera básica o precaria, por parte de la empresa contratista; al menos, esta Oficina Antifraude no la conoce.

  A pesar de las condiciones extremas en las que se llevó a cabo el encargo de emergencia y el orden de pago anticipado, éste último será calificado por esta Oficina Antifraude como un acto de temeridad, que supuso asumir un riesgo no controlado. La cantidad que se avanzó fue muy elevada, las referencias de la empresa destinataria de los 35 millones de euros eran débiles, todo ello en un entorno de mercado de máxima desconfianza y tensión. De hecho, personas ajenas a la organización pública fueron las que levantaron la alerta de que se estaba ante una posible estafa, invocando, respecto a Basic Devices, SL, parámetros de fiabilidad y solvencia que fácilmente podían haber sido detectados por el propio órgano de contratación, como es el de la presentación de cuentas anuales en el Registro Mercantil correspondiente.

  Se ha considerado oportuno recomendar al Departament de Economía y Hacienda que, mediante sus órganos de asesoramiento jurídico, reguladores y fiscalizadores, fije instrucciones, elabore protocolos y planes de contingencia concretos que incorporen criterios para evitar disfunciones y riesgos como los expuestos y para evitar prácticas administrativas susceptibles de mejora en supuestos similares.

• Inadecuada utilización del desistimiento y de la modificación del contrato

  Aunque son aspectos formales, se ha constatado la inadecuada utilización por parte del ICS de las figuras jurídicas del desistimiento de licitaciones publicadas y de la modificación de los contratos. Estas figuras son de difícil encaje en el marco de una contratación de emergencia.

  Tal y como se ha señalado, tanto el ICS como el Departament de Economía y Hacienda deben informar en el plazo de treinta días respecto a lo que se señala en los respectivos informes razonados.

Una vez recibidos los escritos de respuesta, la Oficina Antifraude valorará su complejidad y congruencia respecto a lo que se señala. Si como resultado de esta valoración se concluye que la respuesta es suficiente, la actuación se considerará definitivamente cerrada pasando a la fase de seguimiento. En caso contrario, la Oficina Antifrau solicitará las aclaraciones que correspondan.

¹ Así lo recordó Transparencia Internacional (TI) en las recomendaciones del 8.04.2020 en el Fondo Monetario Internacional (FMI) en las que se ejemplifica el incremento de este riesgo recordando que a raíz del huracán Katrina del año 2005 se perdieron hasta un 16% de las ayudas gastadas por Estados Unidos por actividades indebidas o fraudulentas.

² La Instrucción 1/2019, del director de la Oficina Antifraude, modificada por la Instrucción 1/2021, establece como criterio preferente para iniciar actuaciones indagatorias por iniciativa propia, los supuestos de hechos concretos con indicios de elementos corruptivos o con gran trascendencia social o repercusión de recursos públicos.