Guia per enfortir el sistema d’integritat institucional

La integritat d’un ens públic és el resultat de l’actuació diària de totes i cadascuna de les persones que treballen dins o per a aquella organització: des de la persona que n’exerceix la màxima representació (conseller, alcalde, president, director, etc.), fins a qualsevol empresa privada que ofereixi un servei públic per compte d’aquella organització, passant per qualsevol dels empleats. Com més coherència i consistència hi hagi entre totes aquestes actuacions i els principis, valors i normes de l’ordenament jurídic, més integritat institucional hi trobarem.

Per tant, la integritat institucional és alguna cosa més que aprovar una política anticorrupció o redactar un codi ètic. Es produeix quan el funcionament operatiu de la institució (polítiques, processos i procediments, sistemes de treball, etc.), els estàndards ètics i les estratègies de prevenció de la corrupció estan plenament integritats per permetre assolir les finalitats (l’interès general) per a les quals la institució fou creada.

Perquè construir o enfortir la integritat institucional millorarà el funcionament de les organitzacions per diverses raons:

  • Són més eficaces i eficients: serveixen millor a la ciutadania i esdevenen models de conducta
  • Els processos de decisió són més senzills i consistents, i als empleats els resulta més fàcil enfrontar-se a nous reptes/problemes/dilemes.
  • Pateixen menys rotació de personal. Els empleats estan més compromesos i satisfets, pateixen menys estrès i senten que tenen més oportunitats de desenvolupament professional.
  • Redueixen la probabilitat que sorgeixin casos de corrupció i de patir greus crisis institucionals derivades de no haver gestionat adequadament incidents, denúncies internes o investigacions externes.
  • Són, en suma, més competitives i tenen més bona reputació.

Tots els ens públics poden enfortir la seva integritat institucional! Poden assumir un paper actiu per fomentar la integritat de la seva organització, o bé deixar-ho a mans de la sort o de la bona voluntat de les persones que formin part de la institució en cada moment.

Aquesta segona opció, però, comporta massa riscos per a les institucions públiques. Genera oportunitats d’abusos de la posició pública en benefici privat, de conductes il·legals o simplement comportaments impropis d’un servidor públic. Riscos que si s’arriben a consumar es tradueixen en:

  • pèrdues econòmiques, d’eficàcia i d’eficiència per a les mateixes institucions;
  • desigualtats i situacions injustes per a la ciutadania;
  • minva de la credibilitat de les institucions públiques i desconfiança ciutadana respecte a la cosa pública, i
  • baixos nivells de governança que dificulten el progrés en una societat democràtica.

Com s’assumeix aquest paper actiu per fomentar la integritat institucional? Cal actuar sobre tres eixos clau de l’organització:

  1. Cultura ètica. L’objectiu d’aquest eix és guiar i orientar les persones que treballen a la institució perquè la seva conducta sigui la pròpia d’un servidor públic.
  2. Gestió pública professional. L’objectiu d’aquest eix és garantir la legalitat i l’eficiència en l’operativa de l’organització.
  3. Prevenció de la corrupció. L’objectiu d’aquest eix és reduir la probabilitat que els riscos esdevinguin casos de corrupció (treball preventiu), però també reduir la gravetat de les conseqüències si aquests casos es produeixin (treball contingent).
Hexàgon interactiu

Aquests tres eixos d’actuació se subdivideixen en sis àrees de treball que interactuen entre si, de manera que les mancances en una àrea afecten les altres cinc, cosa que ens obliga a treballar de forma sistèmica per tal d’obtenir resultats.

Aquest model d’actuació constitueix el Sistema d’Integritat dels Ens Públics (SIEP), representat gràficament amb forma d’hexàgon. El SIEP facilita als ens públics una forma sistèmica per:

  • avaluar els punts forts i febles de les mateixes organitzacions en aquests tres eixos d'actuació,
  • elaborar programes d’integritat per millorar-los.

Cultura Ètica organitzativa

Les polítiques, els processos i els procediments d’una institució pública defineixen com es volen fer les coses en aquella organització. Però la cultura organitzativa acaba determinant la forma en què realment es duen a terme: quines normes o estàndards s’obeeixen, quines es forcen o s’adapten, i quines s’ignoren. Quines conductes són tolerades i quines no. Popularment s’acaba explicant com la manera com es fan les coses en aquesta «casa».

Aquesta cultura té efectes sobre la professionalitat amb què opera la institució, i sobre el grau de compromís en la prevenció de la corrupció, en especial a l’hora de fer servir els mecanismes de detecció i resposta davant dels abusos de la posició pública en benefici privat, actes il·legals o conductes impròpies.

La gestió d’aquest eix d’actuació inclou tant eines formals com informals, que es desenvolupen i s’implanten a través del lideratge ètic i la cultura organitzativa.

Lideratge ètic

La manera com els càrrecs electes o de designació política, directius i comandaments d’una institució pública dirigeixen l’organització en el dia a dia mostra el seu compromís real amb el foment de la integritat i la voluntat real de prevenir la corrupció així com altres conductes il·legals o impròpies. La seva forma de dirigir afecta directament:

  • la conducta de la resta del personal en tant que esdevenen referents ètics i models de conducta i condicionen la cultura ètica organitzativa, i
  • el grau d’exigència de professionalitat en la gestió, per tant, l’eficiència i legalitat de tota actuació.

Per això considerem que el lideratge ètic és la peça angular de tot el sistema d’integritat d’un ens públic. D’aquí que qualsevol estratègia de foment de la integritat i de prevenció de la corrupció requereixi reflexió, esforç i responsabilitat per part dels dirigents d’una institució.

Principis i valors

Totes les actuacions i decisions del personal i les autoritats al servei d’un ens públic han d’adequar-se sempre als principis i valors que l’ordenament jurídic marca: objectivitat, neutralitat, imparcialitat, legalitat, igualtat dels ciutadans davant els poders públics, eficàcia, eficiència, economia, etc. Les actuacions emmarcades dins d’aquest eix cerquen oferir una guia a tots els membres de la institució sobre quina és la conducta que s’espera d’ells en tant que servidors públics.

A vegades, a més, alguns d’aquests principis de l’ètica pública poden entrar en conflicte entre ells, o bé l’interès general pot col·lidir amb els interessos privats —propis o de tercers— de les persones que exerceixen funcions públiques. Aleshores, l’organització ha de poder oferir orientació en cas que es produeixi algun d’aquests dilemes.

Gestió pública professional

Tot ens públic és creat per assolir unes determinades finalitats d’interès general. Per acomplir-les, li són atorgades certes potestats i recursos (materials, personals, econòmics, etc.). La gestió professional implica que:

  • l’organització dissenya i comunica unes polítiques on estableix els objectius que persegueix en el seu àmbit d’actuació, i en contrasta l’encaix amb els destinataris i amb l’interès general
  • s’assignen els recursos disponibles en funció d’aquelles polítiques
  • es disposa de processos i sistemes de treball que garanteixen que l’operativa s’ajusta al marc legal i als principis i valors públics
  • es planifica la manera més eficaç, eficient i econòmica d’assolir els objectius previstos
  • s’avalua el grau de compliment i la qualitat dels resultats i s’estableixen les millores necessàries
  • es reten comptes a la ciutadania de manera activa i intel·ligible

Aquesta professionalitat condiciona el funcionament operatiu de la institució: el grau d’eficiència i legalitat tant dels béns i serveis públics oferts o les funcions públiques desenvolupades per la institució, com de la gestió dels recursos humans. I resulta transcendental per a la institució perquè moltes de les bretxes en la seva integritat (conductes il·legals o simplement sense ètica) o les oportunitats de corrupció es produeixen precisament per manques d’eficiència, dèficits de planificació, de comunicació dins l’organització o entre institucions, etc.

Gestió professional dels recursos humans

La manera com es gestionen els diversos subsistemes de recursos humans (selecció, promoció, direcció d’equips de treball, formació, avaluació de l’acompliment, remuneració, reconeixement, etc.) incideix directament sobre la professionalitat i el talent de l’equip humà d’una organització.

Els principis d’igualtat, capacitat, mèrit i publicitat en la selecció i la promoció professional cerquen garantir l’accés de les persones més capacitades a les diverses posicions i càrrecs de l’organització, i per tant, garantir el bon funcionament de la institució.

Els equips de treball, es dirigeixen de manera que se n’assegura el bon funcionament i la detecció i correcció de les deficiències i desviacions? Es garanteix la gestió correcta dels potencials conflictes d’interès d’autoritats i personal (per segones ocupacions; en rebre regals i atencions diverses en ocupar el càrrec o lloc de treball; en el moment de deixar el càrrec públic per anar al sector privat, etc.)?

Gestió professional dels serveis i funcions públiques

Tot ens públic té encomanades determinades atribucions; pot tenir funcions reguladores, de provisió de determinats serveis públics, funcions inspectores o de supervisió, de foment de determinades activitats considerades necessàries per a l’interès general, funcions sancionadores, etc.

La professionalitat amb què es gestionen aquests serveis i s’executen els programes (com es planifica, com s’executa, com s’avalua i com s’introdueixen les millores necessàries per garantir l’eficiència i la qualitat), així com el grau de transparència i el retiment de comptes són punts clau des del punt de vista del foment de la integritat i la prevenció de la corrupció.

L’explicació és que bona part de les «oportunitats» d’abusos de la posició pública en benefici privat, conductes il·legals o impròpies, es produeixen per ineficiències en l’execució d’aquests serveis i funcions públiques (terminis massa llargs, oferta de serveis clarament inferior a la demanda social, criteris de decisió pública desconeguts, processos opacs, etc.). Com es mesuren i gestionen tots aquests indicadors de la gestió pública en una organització?

Prevenciò de la corrupció

Quan un ens públic regula un àmbit de la vida pública, social o econòmica, hi ha riscos de corrupció; quan una administració fomenta una activitat d’interès general (subvencions, premis, patrocinis, etc.), hi ha riscos de corrupció; quan es compren o contracten béns o serveis, hi ha riscos de corrupció; quan s’atorguen llicències, autoritzacions, permisos, certificacions, hi ha riscos de corrupció; quan es fan controls o inspeccions administratives, hi ha riscos de corrupció; quan se sanciona, hi ha riscos de corrupció.

Totes les funcions públiques són intrínsecament vulnerables als riscos de corrupció, és a dir, al risc que alguna persona abusi del seu càrrec o posició pública en benefici propi o d’una tercera persona. Per això, en la construcció de la integritat institucional és indispensable assumir un paper actiu en la prevenció de la corrupció a través de la gestió de riscos de corrupció així com amb l’establiment i l’aplicació de mecanismes de detecció i resposta davant de conductes corruptes, il·legals o impròpies.

Gestió dels riscos de corrupció

Les institucions públiques actuals gestionen tot tipus de riscos; els riscos laborals en són un bon exemple. L’ordenament jurídic actual no estableix encara obligacions per gestionar de manera semblant els riscos de corrupció, però és força evident la necessitat de fer-ho, ateses les greus repercussions que tenen per a les mateixes institucions i per a la societat.

En la seva organització, estan identificades les àrees principals de risc de corrupció (les més probables, les més greus)? S’han establert mesures preventives per reduir la probabilitat que aquests riscos s’esdevinguin? Qui és responsable d’aquestes mesures? I si malgrat tot, s’acaben produint, s’han previst mesures contingents per reduir-ne la gravetat de les conseqüències? Quan es posaran en marxa cadascuna d’aquestes mesures? Qui en serà responsable?

Mecanismes de detecció i resposta

Aquests mecanismes són eines clau de prevenció de la corrupció, si estan ben comunicats i gestionats, i les persones que formen part de l’organització perceben que està «ben vist» fer-los servir. No sols perquè ajuden a detectar conductes irregulars i respondre-hi amb la màxima celeritat i amb el mínim perjudici per a la institució i per a l’interès general, sinó perquè si s’apliquen correctament actuen com a instruments dissuasius.

En la seva institució, hi ha els mecanismes necessaris per detectar conductes corruptes, il·legals o impròpies? I els instruments de resposta adients a cada cas? Es fan servir? Són efectius? Són proporcionals? Com es mesuren i gestionen actualment?

Altres referències:

La prevenció institucional de la corrupció. Estratègies de gestió