Rosa Maria Pérez, cap de l'Àrea de Legislació i Assumptes Jurídics
Farem referència en aquest article a diverses entitats que gaudeixen d’algunes característiques comunes d’interès: es tracta en tots els casos d’ens de dret públic amb personalitat jurídica pròpia, creats amb l’específica finalitat esmentada, i el que és més important, adscrits als corresponents legislatius; aquesta circumstància permet predicar-ne una autonomia i independència molt reforçades en relació amb el poder executiu. No es tracta, doncs, d’autoritats administratives independents com les regulades en l’àmbit estatal per la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, sinó d’entitats adscrites als corresponents legislatius que n’actuen com a comissionats en relació amb les funcions que tenen normativament atribuïdes.
Mitjançant La Llei del Parlament d’Andalusia a què s’ha fet referència i que dona peu a aquestes breus línies s’ha creat l’Oficina Andalusa contra el Frau i la Corrupció com a instrument específic adscrit al Parlament d’Andalusia per a la prevenció, investigació i el combat del frau i la corrupció en l’àmbit objectiu d’aplicació definit per l’article 3 de la Llei. Aquesta entitat és la darrera de les creades en el context esmentat abans; l’Oficina Antifrau de Catalunya, creada l’any 2008, n’és la primera, i entre les dues hi ha la creació d’altres de similars, entre les quals i en funcionament l’Agència de Prevenció i Lluita contra el Frau i la Corrupció de la Comunitat Valenciana (AVAF) i l’Oficina de Prevenció i Lluita contra la Corrupció en les Illes Balears (OAIB).
Al marge de les funcions d’investigació que venen atribuïdes a totes elles i que potser són les que tenen més ressò mediàtic, en aquest article ens referirem, sense cap ànim d’exhaustivitat, a algunes de les funcions atribuïdes als ens que analitzem que semblen especialment rellevants. A la vista de les diferents normes a què farem referència entenem que es podrà afirmar que aquestes entitats creades en l’àmbit autonòmic es presenten com a idònies per assumir noves funcions en l’àmbit de la integritat pública, que venen requerides per les modernes normes jurídiques, entre d’altres atesa la independència del poder executiu i l’adscripció als respectius legislatius, atesos els àmbits en els quals han adquirit expertesa, i també perquè s’ha posat en relleu que són capaces de fer una aproximació a la integritat i l’ètica pública des d’una multiplicitat de perspectives, la derivada de l’exercici de la potestat d’investigació, però també la preventiva, que inclou, entre d’altres, la gestió de riscos per a la integritat.
Entenem, doncs, que aquests ens s’han anat consolidant com a ens capaços d’assolir algunes funcions públiques que es començaven a presentar com a necessàries en el moment de la creació d’Antifrau i que han anat prenent protagonisme amb el pas dels anys com a indispensables per coadjuvar en la configuració de sectors públics cada cop menys permeables al frau i la corrupció, en el marc d’una societat amb una creixent consciència sobre la necessitat d’actuar contra la corrupció pública, amb reacció, però també amb prevenció.
Com hem dit, al marge de les funcions d’investigació que tenen atribuïdes totes aquestes entitats, la respectiva normativa d’aplicació els ha atribuït moltes altres funcions, algunes de compartides, d’altres de privatives d’alguna de les entitats, que responen, però, totes elles, a la voluntat d’enfortir els nostres sectors públics i fins i tot el marc normatiu, des del punt de vista de la integritat.
Comencem per l’Oficina Antifrau de Catalunya que, per ordre de creació, és la primera de les entitats esmentades, i el marc normatiu específic aplicable a la qual ve constituït per la Llei 14/2008, del 5 de novembre, i les seves normes d’actuació i de règim interior, aprovades per la Comissió d’Afers Institucionals del Parlament de Catalunya en la sessió del 25 de novembre de 2009 (NARI). L’article 13 de les NARI atribueix a la Direcció de Prevenció de l’Oficina, entre d’altres, la funció de formular propostes i recomanacions sobre disposicions normatives vigents o en tràmit d’aprovació i elevar-les a Parlament, al Govern, als ens locals, i en els termes en què la normativa ho permeti, a les institucions i els organismes estatals, comunitaris i internacionals.
Aquesta no és una funció menor, ans al contrari, ja que el que la llei està atribuint és la funció de participar activament en la configuració de l’ordenament jurídic des d’una perspectiva en què Antifrau té especial expertesa, això és, la prevenció del frau i la corrupció i de qualsevol actuació que atempti contra la integritat i la transparència en l’exercici de les funcions públiques. En compliment d’aquesta funció l’Oficina Antifrau presenta al·legacions en els tràmits de consulta pública prèvia i d’informació pública integrats en el procediment d’elaboració de moltes normes, i específicament sobre normes relatives a aquells sectors de l’actuació pública en què s’han detectat especials riscos de corrupció. Cal posar en relleu que la incorporació d’aquesta perspectiva en el procediment d’elaboració de les normes està mereixent darrerament una atenció creixent dels poders públics, i que possiblement seria oportú reflexionar sobre si s’ha d’incorporar una anàlisi des d’aquesta perspectiva, de manera preceptiva, en el procediment d’elaboració de normes relatives a àmbits que s’han determinat com a específicament sensibles als riscos de corrupció (per exemple, contractació pública, activitat subvencional o urbanisme).
De la normativa reguladora de l’Oficina Antifrau, posarem també en relleu el fet que en les NARI es va dibuixar un primigeni estatut de les persones denunciants o informants; es fa referència específica a les previsions dels art. 24 i 25 [1].
Enllacem les consideracions sobre aquesta qüestió amb la referència a l’Agència de Prevenció i Lluita contra el Frau i la Corrupció de la Comunitat Valenciana (AVAF), creada per Llei 11/2016, de 28 de novembre, de les Corts Valencianes, que, a l’article 14, va definir un estatut força mes complet de la persona que hi denunciés.
Si l’any 2008 la Llei de creació de l’Oficina Antifrau ja s’havia preocupat per aquesta qüestió, vuit anys més tard la norma valenciana va configurar un estatut de la persona denunciant més complet, que podem afirmar que anuncia ja en algun punt, tot i que de manera molt embrionària, algunes de les característiques essencials que en un futur proper haurà de tenir aquest estatut a partir de la normativa europea; en destaquem, per exemple, que s’hi determina el dret de les persones de rebre immediatament assessoria legal i que també s’hi especifiquen algunes de les accions correctores o de restabliment que l’AVAF podria emprendre si la persona denunciant és objecte, directament o indirecta, d’actes d’intimidació o de represàlies derivades de la presentació de la denúncia.
Aquell mateix any, i molt poc després, es va crear l’Oficina de Prevenció i Lluita contra la Corrupció a les Illes Balears (OAIB) i concretament per Llei 16/2016, de 9 de desembre, del Parlament de les Illes Balears. Aquesta Norma va fer un salt qualitatiu important en relació amb les funcions que s’havien atribuït a les dues anteriors entitats, en assignar a l’OAIB una altra funció directament relacionada amb la gestió del risc de conflictes d’interès, la gestió del Registre de Declaracions Patrimonials i d’Activitats. La Llei conté un títol II sobre les obligacions dels càrrecs públics (art. 23 i seg. de la Llei) i hi regula, entre d’altres, les declaracions que tenen l’obligació de presentar els càrrecs públics inclosos en l’àmbit d’aplicació de la Llei i també el Registre de Declaracions Patrimonials i d’Activitats. Aquest Registre s’adscriu a l’OAIB que, d’acord amb l’art. 5 de la Llei, és l’encarregada de requerir les persones de qui s’hagi disposat el nomenament o el cessament en un càrrec públic que compleixin les obligacions establertes en aquest àmbit; la responsable de la custòdia, la seguretat i la indemnitat de les dades i els documents que figurin en el registre esmentat, i de la publicació de la informació en els termes previstos legalment, i que també ha de comprovar i investigar la justificació de les variacions en forma d’increment del patrimoni dels càrrecs públics.
Quant a la protecció de les persones denunciants, a què ens hem referit en relació amb les dues entitats anteriorment esmentades, cal posar en relleu que s’ha previst a l’art. 33 del Reglament de funcionament i règim interior de l’OAIB.
Tornem a la norma jurídica amb què començàvem aquestes línies, la Llei 2/2021, de 18 de juny, del Parlament d’Andalusia, per fer referència a algunes de les funcions atribuïdes a l’Oficina Andalusa contra el Frau i la Corrupció (OAFC); caldrà aclarir que en el moment que es redacten aquestes línies l’Oficina no està encara en funcionament i que, d’acord amb la disposició addicional primera l’elecció de la persona titular de l’Oficina i la seva posada en funcionament ha de tenir lloc en un termini màxim de tres mesos després de l’entrada en vigor de la Llei (que es va produir el 2 de juliol de 2021).
De la norma andalusa hem de posar en relleu una qüestió cabdal, l’esforç per portar-hi algunes previsions de la Directiva (UE) 2019/1937, del Parlament Europeu i del Consell, de 23 d’octubre de 2019, relativa a la protecció de les persones que informin sobre infraccions del Dret de la Unió, Directiva el termini de transposició de la qual està a punt de concloure. En la línia del que es comentava abans, esdevenen d’especial interès les previsions sobre la protecció de la persona denunciant que contenen l’art. 35 i següents.
La Llei esdevé també d’interès, però, per l’assignació a l’OAFC de funcions directament relacionades amb l’impuls de la integritat i l’ètica pública que no es recollien en les normes anteriors; es preveu, per exemple, que l’OAFC haurà d’elaborar un codi ètic o de bones conductes adreçat al sector públic andalús (art. 7 i 9.1 d)), o, en la línia del que es comentava anteriorment, es determina com a funció de l’OAFC la d’informar preceptivament sobre els projectes normatius que desenvolupin la Llei 2/2021, de 18 de juny, o altres projectes normatius que estiguin directament relacionats amb la finalitat i funcions de l’Oficina.
El que volíem destacar en aquest moment, però, és que s’ha atribuït a l’OAFC la funció d’iniciar, instruir i resoldre els procediments sancionadors tramitats com a conseqüència de les infraccions tipificades a la Llei 3/2005, de 8 d’abril, d’incompatibilitats d’Alts Càrrecs de l’Administració de la Junta d’Andalusia i de Declaració d’Activitats, Béns, Interessos i Retribucions d’Alts Càrrecs i altres Càrrecs Públics (art. 9.1 n)).
No es podria tancar aquestes breus línies sense tres consideracions finals, la primera de referida a altres ens de la mateixa naturalesa, creats, però que encara no s’han posat en funcionament; la segona, a l’anunciada creació, en un futur proper, d’altres ens públics autonòmics amb les característiques i naturalesa de les oficines o agències a què s’acaba de fer referència, i la tercera de relativa al fet que aquest tipus d’entitats es presenten com a idònies per constituir-se en autoritats de protecció de les persones alertadores en els termes de la Directiva esmentada.
Quant a la primera de les qüestions, farem un breu esment als ens següents:
- l’Agència d’Integritat i Ètica Públiques, creada per la Llei de la Comunitat Autònoma d’Aragó 5/2017, d’1 de juny, d’integritat i ètica públiques, a la qual es va atribuir, entre d’altres, la funció d’implantar i gestionar el registre de lobbies d’Aragó; al capítol V es regula l’estatut de la persona denunciant davant l’Agència.
- L’Oficina de Bones Pràctiques i Anticorrupció de la Comunitat Foral de Navarra, creada per Llei foral 7/2018, de 17 de maig; quant a les funcions de l’Oficina, en aquesta Llei hi ha diverses referències que esdevenen d’especial interès (art. 6 i disposicions addicionals segona i tercera, entre d’altres) relatives a l’elaboració d’un codi ètic i de conducta per al sector públic (d’àmbit restringit, però), la gestió del Registre d’activitats i interessos i funcions de supervisió, regulació i avaluació en matèria de contractació. També hi ha previsions relatives a la protecció de les persones denunciants (art. 9 i 24 i seg.).
Quant a la segona de les qüestions anunciades, s’ha de fer referència al fet que recentment s’ha aprovat el projecte de llei pel qual es regula l’Agència de Prevenció i Lluita contra el Frau i la Corrupció de la Comunitat de Castella i Lleó i s’estableix l’estatut de les persones denunciants, actualment en tramitació davant de les Corts de Castella i Lleó.
La nova Oficina es preveu també com un ens públic amb personalitat jurídica pròpia i plena capacitat d’obrar, adscrit a les Corts de Castella i Lleó. Una breu pinzellada a aquest projecte de llei ens podria portar a destacar novament les previsions de la llei sobre l’estatut de les persones denunciants, regulat als art. 19 i seg. de la Llei, en el qual, en la línia del que preveu la Directiva esmentada, es recull, per exemple, el dret de rebre assistència psicològica gratuïta.
Quant a la darrera consideració que hem anunciat, relativa a les noves funcions que aquestes entitats estarien especialment preparades per assumir, semblaria que aquests ens, ja creats i en funcionament i, sobretot, amb concreta experiència i expertesa en la matèria, es configuren com a ens públics especialment preparats per ser autoritat de protecció de la persona alertadora en els termes de la Directiva esmentada, és a dir, per ser autoritat de protecció, no només de qui alerti davant d’aquestes entitats, sinó de qualsevol persona alertadora.
Efectivament, al marge d’altres qüestions, com la connexió directa de la protecció de les persones alertadores amb la lluita contra el frau i la corrupció, semblaria necessari, raonable i eficient que en el moment de transposar la Directiva s’aprofiti l’experiència acumulada per institucions ja existents i creades específicament per a lluitar contra el frau i la corrupció en el sector públic, a les quals ja es van atribuir en el seu moment unes primeres competències de protecció de les persones alertadores perquè desenvolupin algunes de les noves funcions que exigeix la transposició de la Directiva, entre les quals la de ser, en el respectiu àmbit, autoritats de protecció de les persones alertadores.
[1] Atès que en aquest moment qualsevol referència a aquesta qüestió ha d’estar presidida per les previsions de la Directiva (UE) 2019/1937, del Parlament Europeu i del Consell, de 23 d’octubre de 2019, relativa a la protecció de les persones que informin sobre infraccions del Dret de la Unió, caldrà aclarir que quan diem que aquestes entitats compten amb estatuts de protecció de persones denunciants (o alertadores, en la terminologia que l’Oficina Antifrau utilitza de manera preferent), no s’està fent referència a la protecció de qualsevol persona alertadora, sinó de persones que denunciïn davant de les entitats que s’està analitzant.
