Glossari d’integritat

Una persona es troba en una situació de conflicte d’interès quan ha d’exercir el seu judici o discerniment professional (valorar una oferta en una licitació, preparar un diagnòstic mèdic, avaluar un examen, valorar unes proves en un judici, auditar uns comptes, etc.) per a –o en nom de– una altra persona (un pacient, un client, un estudiant, un ciutadà o col·lectiu, o bé una institució pública) que legítimament confia en el seu judici, i aquesta persona té un interès particular (personal o professional) que podria interferir en l’exercici adequat de la seva responsabilitat a l’hora d’exercir el seu judici o discerniment professional.

Aquí podeu trobar més informació sobre la gestió dels conflictes d’interès.

La integritat d’un ens públic és el resultat de l’actuació diària de totes i cadascuna de les persones que treballen dins o per a aquella organització: des de la persona que n’exerceix la màxima representació (conseller, alcalde, president, director, etc.), fins a qualsevol empresa privada que ofereixi un servei públic per compte de l’ organització, passant per qualsevol dels seus empleats. Com més coherència i consistència hi hagi entre totes aquestes actuacions i els principis, valors i normes de l’ordenament jurídic, més integritat institucional trobarem.

Per tant, la integritat institucional és alguna cosa més que aprovar una política anticorrupció o redactar un codi ètic. Es produeix quan el funcionament operatiu de la institució (polítiques, processos i procediments, sistemes de treball, etc.), els estàndards ètics i les estratègies de prevenció de la corrupció estan plenament integrats per permetre assolir les finalitats (l’interès general) per a les quals la institució fou creada.

Per fomentar la integritat institucional cal actuar sobre tres eixos clau de l’organització:

• Cultura ètica
• Gestió pública professional
• Prevenció de la corrupció

Aquest model d’actuació constitueix el sistema d’integritat institucional, el qual es pot representar gràficament en forma d’hexàgon. Aquest sistema facilita als ens públics una forma sistèmica per:

• Avaluar els punts forts i febles de les mateixes organitzacions en aquests tres eixos d’actuació.
• Elaborar programes d’integritat per millorar-los.

Es coneix com a Sistema Nacional d’Integritat (SNI), seguint la terminologia de l’organització Transparència Internacional, el conjunt de les institucions i les pràctiques que defineixen la governabilitat d’un país en el marc d’una democràcia avançada. El control de la corrupció es considera una part d’aquesta aproximació integral ja que els països amb millor governança –més democràtics, transparents, participatius i igualitaris– presenten els índexs de corrupció més baixos i els índexs més alts de confiança de la gent en les institucions i els càrrecs públics.

La bona governança s’entén com la forma d’exercir el poder orientada a l’interès general mitjançant una gestió íntegra dels poders públics per a un desenvolupament sostenible. Comporta la participació ciutadana en les decisions públiques i implica un adequat retiment de comptes, vertical i horitzontal. Tant important és el control de baix a dalt, a càrrec de la societat civil, com un adequat joc de pesos i contrapesos entre institucions, mitjançant la vigilància recíproca i la responsabilitat compartida, que asseguri que el poder es dispersa i ningú no en té el monopoli.

Les dotze institucions que identifiquem com a més significatives en aquest terreny són: el poder legislatiu, el poder judicial, el poder executiu, el sector públic, les agències d’aplicació de la llei –fiscalia, policia, agències anticorrupció–, els partits polítics, el tribunal de comptes, el defensor del poble, les juntes electorals, la societat civil, els mitjans de comunicació i el sector empresarial. Efectivament, un sistema ben greixat ha de tenir un govern que treballi per l’interès general i no per interessos particulars de determinats sectors o elits i una administració professional i eficient. Però també ha de tenir ens de control independents i eficaços, amb uns partits polítics al servei del joc democràtic, amb mitjans de comunicació lliures, amb empreses responsables i amb una ciutadania ben informada i compromesa, capaç d’exercir un control social efectiu.

Fins i tot quan la corrupció és endèmica hi ha un component de debilitat sistèmica i cal posar l’èmfasi en les reformes estructurals més que en la culpa individual.

Aquesta fórmula holística, basada en l’estudi del funcionament i interrelació dels pilars o fonaments que conformen el SNI d’un país, permet comprendre millor les seves fortaleses i debilitats i, sobretot, ajuda a enfocar correctament les reformes necessàries. Els canvis poden afectar el marc de legalitat, que ens protegeix de l’arbitrarietat i els abusos, i les reformes legals són imprescindibles, però caldrà acompanyar-les d’ajustaments organitzatius i burocràtics, de nous codis de lideratge o de reformes civils.

És el primer dels tres eixos del sistema d’integritat institucional i el seu objectiu és guiar i orientar les persones que treballen a la institució perquè la seva conducta sigui la pròpia d’un servidor públic.

Les polítiques, processos i procediments d’una institució pública defineixen com es volen fer les coses en aquella organització. Però la cultura organitzativa acaba determinant la forma en què realment es duen a terme: quines normes o estàndards s’obeeixen, quines es forcen o adapten, i quines s’ignoren. Quines conductes són tolerades i quines no. Popularment s’acaba explicant com la manera com es fan les coses en aquesta «casa».

Aquesta cultura té efectes sobre la professionalitat amb què opera la institució, així com sobre el grau de compromís en la prevenció de la corrupció, en especial a l’hora de fer servir els mecanismes de detecció i resposta davant dels abusos de la posició pública en benefici privat, actes il·legals o conductes impròpies.

La gestió d’aquest eix d’actuació inclou tant eines formals com informals, que es desenvolupen i implanten a través del lideratge ètic i la cultura organitzativa.

És el segon dels tres eixos del sistema d’integritat institucional i el seu objectiu és garantir la legalitat i l’eficiència en l’operativa d’aquella organització.

Tot ens públic és creat per assolir unes determinades finalitats d’interès general. Per acomplir-les, li són atorgades determinades potestats i recursos (materials, personals, econòmics, etc.). La gestió professional implica:

• Dissenyar i comunicar unes polítiques en què l’organització estableix els objectius que persegueix en el seu àmbit d’actuació, contrastant-ne l’encaix amb els seus destinataris i amb l’interès general.
• Assignar els recursos disponibles en funció d’aquelles polítiques.
• Disposar de processos i sistemes de treball que garanteixen que l’operativa s’ajusta al marc legal i als principis i valors públics.
• Planificar la manera més eficaç, eficient i econòmica d’assolir els objectius previstos.
• Avaluar el grau de compliment i la qualitat dels resultats i establir les millores necessàries.
• Retre comptes a la ciutadania de manera activa i intel·ligible.

Aquesta professionalitat condiciona el funcionament operatiu de la institució: el grau d’eficiència i legalitat tant dels béns i serveis públics oferts o les funcions públiques desenvolupades per la institució, com de la gestió dels seus recursos humans. I resulta transcendental per a la institució perquè moltes de les bretxes a la seva integritat (conductes il·legals o simplement mancades d’ètica) o les oportunitats de corrupció es produeixen precisament per manques d’eficiència, dèficits de planificació, de comunicació dins l’organització o entre institucions, etc.

És el darrer dels tres eixos del sistema d’integritat institucional i el seu objectiu és reduir la probabilitat que els riscos esdevinguin casos de corrupció (treball preventiu) però també reduir la gravetat de les conseqüències en cas que aquests casos es produeixin (treball contingent).

Quan un ens públic regula un àmbit de la vida pública, social o econòmica, hi ha riscos de corrupció; quan una administració fomenta una activitat d’interès general (subvencions, premis, patrocinis, etc.), hi ha riscos de corrupció; quan es compren o contracten béns o serveis, hi ha riscos de corrupció; quan s’atorguen llicències, autoritzacions, permisos, certificacions, hi ha riscos de corrupció; quan es fan controls o inspeccions administratives, hi ha riscos de corrupció; quan se sanciona, hi ha riscos de corrupció.

Totes les funcions públiques són intrínsecament vulnerables als riscos de corrupció, és a dir, al risc que alguna persona abusi del seu càrrec o posició pública en benefici propi o d’una tercera persona. Per això, en la construcció de la integritat institucional és indispensable assumir un paper actiu en la prevenció de la corrupció a través de la gestió de riscos de corrupció així com amb l’establiment i aplicació de mecanismes de detecció i resposta davant de conductes corruptes, il·legals o impròpies.

En el context de la regulació de la Unió Europea, irregularitat és un concepte ampli que comprèn infraccions normatives, per acció o omissió, que tenen com a efecte un perjudici per al pressupost de la Unió. La Comissió Europea emfatitza l’amplitud d’aquest concepte assenyalant que abasta totes les irregularitats «siguin intencionades o no».

El Conveni establert sobre la base de l’article K.3 del Tractat de la Unió Europea, relatiu a la protecció dels interessos financers de les Comunitats Europees, defineix, en el seu article 1, com a frau que afecta els interessos financers, en matèria de despesa, qualsevol acció o omissió intencionada relativa a:

• L’ús o presentació de declaracions o documents falsos, inexactes o incomplets, que tinguin per efecte la percepció o la retenció indeguda de fons procedents del pressupost general de les Comunitats Europees o dels pressupostos administrats per les Comunitats Europees o pel seu compte.
• L’incompliment d’una obligació expressa de comunicar una informació, que tingui el mateix efecte.
• El desviament dels mateixos fons amb finalitats diferents d’aquelles per a les quals foren concebuts en un principi.

Per tant, en paraules de la Comissió Europea, «l’element d’engany intencionat és el que distingeix el frau del terme més general d’irregularitat».

L’Oficina Antifrau, als efectes de la seva tasca preventiva, defineix corrupció pública com l’abús de la posició o càrrec públic en benefici privat.

En la seva política anticorrupció, la Unió Europea distingeix la noció de corrupció pròpia del dret penal i necessàriament més estricta, d’una noció més àmplia emprada en el vessant preventiu. En aquest segon sentit, la Unió Europea empra la definició del Programa Global de Nacions Unides contra la Corrupció i defineix corrupció com «l’abús de poder per obtenir beneficis de caràcter privat», en la qual queda inclòs tant el poder des de l’ocupació d’un càrrec o lloc de treball públic (corrupció pública) com des del poder al sector privat (corrupció privada).

La noció de favoritisme és una traducció del terme favoritism emprat a la bibliografia en llengua anglesa per englobar tot tipus de pràctiques de parcialitat o tracte de favor il·legítim per part d’un servidor públic a determinades persones o grups. Comprèn pràctiques com ara:

• El nepotisme o parcialitat a favor de familiars.
• L’amiguisme (cronyism) o pràctiques que afavoreixen les amistats.
• El clientelisme o tracte de favor a persones o grups que han aportat donacions o suport electoral d’algun tipus al partit polític governant o afí al servidor públic que incorre en aquesta pràctica.

Qualsevol d’aquestes pràctiques de favoritisme constitueix un tipus concret d’abús de la posició pública en benefici privat. Per això, incloem el favoritisme dins el concepte de corrupció pública.

En el llenguatge col·loquial, és freqüent assimilar risc a perill. Però tècnicament, risc és la probabilitat que es produeixi un dany, una lesió, una pèrdua, una responsabilitat o qualsevol altre efecte nociu per a una institució pública o per a l’interès general, a causa de vulnerabilitats que poden ser internes o externes a aquella organització.

Entenem com a risc d’irregularitat la probabilitat que es produeixi qualsevol pràctica negligent, per acció o omissió, contrària a la norma legal o reglamentària que tingui com a efecte un perjudici en el pressupost de l’organització licitadora o bé una vulneració dels principis rectors de la contractació pública.

En el nostre ordenament jurídic, la noció de frau (fiscal, comercial, etc.) té sempre dues notes comunes: la intencionalitat i l’artifici per defraudar o enganyar.

Des d’aquesta perspectiva, entenem com a risc de frau la probabilitat que es produeixi qualsevol acció o omissió intencionada, contrària a la norma legal o reglamentària, que tingui com a efecte un perjudici pressupostari per a l’organització licitadora.

Entenem com a risc de corrupció pública la probabilitat que un servidor públic –càrrec electe, de designació política o empleat públic– abusi de la seva posició institucional en benefici privat extraposicional. Aquest benefici pot ser:

• Directe (per al servidor públic) o indirecte (per a qualsevol persona, física o jurídica, relacionada amb el servidor públic).
• Present (benefici aconseguit ara) o futur (promesa o expectativa de benefici).
• Pecuniari o de qualsevol altra naturalesa: una promoció professional, informació privilegiada, etc.